《兒童福利機構業務檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）于2019年12月27日由民政部和國家檔案局聯合頒布，并于2020年1月1日起施行。

　　出臺背景及過程

　　兒童福利機構業務檔案（以下簡稱“兒童福利業務檔案”）是指兒童福利機構在收留撫養兒童工作過程中形成的具有保存價值的文字、圖表、實物、音像、電子數據等不同形式和載體的歷史記錄。兒童福利業務檔案是民政專業檔案，屬于國家民生檔案范疇。加強兒童福利業務檔案管理，不僅能夠促進兒童福利機構規范化建設、保障機構兒童的合法權益，而且能夠豐富國家民生檔案資源。 

　　1.出臺背景

　　《中華人民共和國未成年人保護法》規定：“對孤兒、無法查明其父母或者其他監護人的以及其他生活無著的未成年人，由民政部門設立的兒童福利機構收留撫養�！眱和�福利機構依法收留撫養由民政部門擔任監護人的兒童，是履行國家監護職責、保障兒童健康成長的“最后一道屏障”。兒童福利業務檔案是保障兒童福利機構收留撫養的兒童的合法權益的重要依據，也是民政部門監督管理兒童福利機構業務工作的重要抓手。民政部在開展全國孤棄兒童養育情況大排查工作中，發現兒童福利機構在兒童福利業務檔案管理方面因無規可依而出現管理和使用不規范問題，存在重大風險隱患。因此，亟須制定相關政策，補齊制度短板。 

　　2.出臺過程

　　民政部以全國孤棄兒童養育情況大排查工作為依托，在對全國兒童福利機構業務檔案管理情況進行詳細梳理的基礎上，結合安徽省民政廳在兒童福利業務檔案管理工作中的有益經驗形成《辦法》初稿，深入實地調研，通過各種形式廣泛征求民政系統、各層級兒童福利機構及國家檔案局意見，并對有關內容進行修改完善，報經民政部法規司審查后，形成《辦法》（送審稿）。2019年12月23日，民政部部長辦公會議審議并原則通過《辦法》，12月27日，民政部聯合國家檔案局以規范性文件形式印發《辦法》。

　　特點和意義 

　　1.特點

　　(1)依據充分、可操作性強、框架結構合理

　　《辦法》依據《中華人民共和國檔案法》《兒童福利機構管理辦法》等有關法規，結合兒童福利工作實際，確立兒童福利業務檔案工作的管理體制、檔案工作職責和文件材料的歸檔范圍、歸檔要求、整理原則與方法以及檔案保管、統計、移交、利用、信息化等內容，尤其對文件材料的歸檔范圍、整理方法和利用內容規定得較具體，易于操作�！掇k法》規定的內容較簡單，采用條款結構，因文件材料整理需要的表格式樣內容較多，如放在主件中會顯得冗長，所以做了7個表格式樣放在附件中，主附件結合的結構比較合理。

　　(2)原則性與靈活性統一，創新整理方法

　　由于每個兒童的個體差異很大，在機構撫養的時間長短不同、撫養措施不同，形成的文件材料內容和數量也不同且相差懸殊，《辦法》堅持原則性與靈活性統一原則，采用理論與實踐結合的方法，創新兒童福利業務檔案整理方法。以“人”為單位，一人一卷，一卷一號，無卷皮，不訂卷，直接裝盒，填寫盒內文件目錄和備考表；在卷內文件首頁上端空白處加蓋歸檔章，歸檔章的項目設計符合兒童福利業務檔案特點。在民政專業檔案分類方案缺失的情況下，兒童福利業務檔案的門類代碼用“專業·兒童”首字母“ZY·ET”標識，既符合《機關檔案管理規定》對機關檔案的分類規定，又兼顧了今后其他類民政專業檔案類別代碼的編制要求，具有可擴展性和兼容性。

　　(3)體現兒童福利業務檔案特點

　�、傥募�材料形成動態性、檔案管理成套性。從孤棄兒童進入機構、在機構生活到離開機構，是嚴格按程序進行的完整過程。在這個過程中，文件材料是逐步形成的，具有動態性特點。針對一個兒童形成的全部材料密不可分，檔案具有成套性特點。

　�、趥�體文件材料歸檔范圍的差異性。兒童福利機構收留撫養孤棄兒童的程序相同，但因兒童個體差異，在兒童離開機構結檔時，每個兒童歸檔文件材料的具體內容不同，材料數量也相差很大。

　�、蹆和�福利業務檔案的工具性、憑證性。兒童福利業務檔案主要在兩方面發揮作用：一是供兒童福利機構工作查閱，是兒童管理與服務工作離不開的工具；二是供公安機關辦案、民政部門監管和兒童維權查閱，將其作為重要的憑證。

　�、軆和�福利業務檔案保管的私密性、長久性、流轉性。兒童福利業務檔案記錄了兒童在機構的成長經歷，是其人生軌跡的重要依據，其中包含大量的個人隱私，因此，在檔案的保管方面具有私密性。另外，兒童福利業務檔案具有人事檔案的特性，根據涉人檔案的“保管期限從長”和“檔隨人走”的原則，兒童福利業務檔案應當長久保存，兒童轉入其他兒童福利機構時，兒童福利業務檔案應當一并移交。 

　　2.出臺的意義

　　(1)統一標準，促進規范化建設，踐行理念

　　“民政為民、民政愛民”是民政工作的核心理念。為推動兒童福利工作制度完善和機制創新，不斷強化內部管理，提高隊伍素質，實現管理規范化、服務標準化，提升兒童福利機構管理與服務水平，切實保障兒童和機構的合法權益，2013年，民政部發布了民政行業標準《兒童福利機構基本規范》（M Z010—2013)。兒童福利業務檔案的建立和管理是兒童福利機構規范化建設的重要內容，《辦法》的出臺，使全國兒童福利業務檔案管理有法可依、標準統一，對規范化建設起到積極的促進作用。

　　(2)規范管理，提高工作效率，豐富民生檔案資源

　　規范兒童福利業務檔案管理是制定《辦法》的目的所在，《辦法》共31條1個附件，對兒童福利業務檔案的定義、管理體制、管理職責、歸檔范圍、歸檔要求、整理原則與方法以及保管、統計、查詢利用、移交和信息化建設等作出全面規定�！掇k法》對提高兒童福利機構業務工作效率、豐富國家民生檔案資源起到促進作用，《辦法》的頒布實施也必將使兒童福利業務檔案管理更加規范。

　　(3)保證兒童福利業務檔案依法利用，維護兒童合法權益

　　《辦法》第七至十二條明確了各類文件材料的歸檔范圍，保證了歸檔材料齊全、完整。第二十一至二十三條對兒童福利業務檔案利用的具體規定為利用者查閱檔案提供了法律依據。利用兒童福利業務檔案，不僅可以維護兒童的合法權益，還可以提升兒童福利機構規避風險的能力。

　　關鍵問題的理解 

　　1.名稱與定位

　　兒童福利機構是事業單位，在開展工作過程中形成的檔案種類很多，包括文書檔案、專業檔案、會計檔案、人事檔案等。國家對相關檔案的管理已有統一規定，但專業檔案管理制度體系還不健全，有的專業檔案管理制度處于空白狀態，需要各業務主管部門出臺相關文件。將其名稱確定為《兒童福利機構業務檔案管理辦法》，主要考慮兒童福利機構的主體業務是收留撫養兒童，兒童福利機構在收留撫養兒童工作過程中形成的具有保存價值的文字、圖表、實物、音像、電子數據等不同形式和載體的歷史記錄即是兒童福利業務檔案。兒童福利業務檔案是民政專業檔案，界定了兒童福利業務檔案的屬性類別。 

　　2.業務文件材料歸檔范圍

　　確定兒童福利業務文件材料的歸檔范圍，是《辦法》的核心內容�！掇k法》以業務工作過程的階段性為主線，結合文件材料的形式，確定業務文件材料的歸檔范圍。兒童福利機構收留撫養兒童工作可分為3個階段：兒童進入機構時進行資格審核、兒童在機構期間進行照料撫養、兒童離開機構時辦理手續。其間，形成大量文件材料，其中有保存價值的都應當歸檔保存。在文件材料的形式上，既包括傳統載體材料，又包括電子文件、電子數據。傳統載體材料中既有紙質材料，又有音像、實物等特殊載體材料。文件材料的具體歸檔范圍《辦法》第八至十二條作出詳細規定。就每個兒童福利業務檔案而言，其文件材料歸檔的具體范圍只是《辦法》第八至十二條列舉內容的一部分，要依兒童的具體情況而定。 

　　3.兒童福利業務檔案的整理

　　為適應兒童福利機構業務工作需要，體現業務文件材料的成套性、動態性特點，《辦法》明確兒童福利業務檔案按照兒童類別分類整理，根據兒童的性質將兒童福利業務檔案分成5類，分別用A、B、C、D、E作為類別代碼；業務文件材料以兒童為單位歸檔，一人一卷；按照“全宗號—檔案門類代碼—類別—姓名（身份證號）—卷號”的規則為每卷檔案編制檔號；根據兒童的個體差異，確定每卷歸檔文件材料的具體范圍，并按照《辦法》第八、九、十、十一條確定的順序排列卷內文件、編排件號和頁號；在卷內文件首頁上端空白處加蓋歸檔章，并填寫相關項目；每卷文件材料按照排列順序裝入檔案盒，并編制盒內文件目錄、盒內備考表，填寫檔案盒封面、盒脊的項目；按照類別編制兒童福利業務檔案案卷目錄�！掇k法》還在總結實踐經驗的基礎上設計了歸檔章等目錄表的式樣。檔案整理的原則與方法符合業務文件材料的形成規律，具有很強的操作性，更加方便兒童福利業務檔案的保管和利用。 

　　4.兒童福利業務檔案的利用

　　由于兒童福利業務檔案涉及個人隱私，若不注意就會損害兒童的合法權益，引發社會矛盾。根據《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》《中華人民共和國未成年人保護法》規定，兒童福利業務檔案不能隨意向社會開放，查詢者必須符合一定的資格條件，并遵循規定的程序和方式，才能在一定范圍內被允許利用檔案�！掇k法》對利用范圍、利用手續、利用原則、利用方式、利用紀律及檔案管理者的責任等都作出了規定。

　　作者單位：民政部檔案資料館

　　文章來源：《中國檔案》2020年第10期